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PPP引入产业基金的意义和日本经验借鉴
2017-08-07 10:09:22 来源: 作者: 【 】 浏览:815次 评论:0

一、引  言

2016年12月初,我国首个国家级PPP基金——中国政企合作投资基金(又称“中国PPP基金”),通过与内蒙古、吉林、江苏、河南等9个省、自治区合作的形式,成立省级PPP基金。此次合作以中国PPP基金出资385亿元和9个省政府出资52亿元为政府资金,预计通过杠杆可撬动5900亿元的社会资本投入政府基础设施和公共服务项目。由于国家PPP基金具良好的引导作用,所以地方各级政府设立PPP基金的热情日涨高涨。近万亿规模的PPP产业基金,对推动全国PPP项目的加速落地,也起到了一定的积极作用,将我国PPP推进了一个新台阶。而PPP产业基金不仅可以为PPP项目提供必要的资金支持,同时,产业基金还可以通过其本身所拥有的特征来优化PPP项目,帮助PPP建立良好的发展生态环境。

二、中国PPP引入产业基金的必要性                                    

(一)优化PPP项目融资结构

PPP项目的融资形式,主要有股权和债权融资这两种融资形式。股权融资是指项目公司通过出让项目公司股份的形式来获取资金,股权融资不会增加项目公司的负债总额。债权融资顾名思义是通过增加负债的形式,在资产负债表中体现,以PPP项目公司贷款等形式获得项目资金。而PPP产业基金投资于PPP项目不会增加项目公司的或有负债,这在一定程度上减少项目公司再融资的压力,因为过高的负债率会增加项目公司扩大融资的能力,在丰富PPP融资手段的同时,也优化PPP项目的融资结构。股权融资退出方式比较单一,但是PPP产业基金可以通过股权转让、回购等多种方式退出,这点与股权融资不同。与此同时,PPP产业基金还可以增强PPP项目信用,有利于进一步降低PPP项目的融资成本。最后,PPP产业基金还可以强化PPP项目的投资机制,让PPP项目能够符合各种资金的风险偏好。最终目的是能够让PPP项目获得长期、稳定、低成本的资金。

(二)促进PPP可持续发展

国家级的PPP产业基金牵头,各省迅速响应带动5000多亿的社会资本参与到全国各地的PPP项目中去。由此可见,PPP产业基金不依托于某个PPP项目而存在,而是能够拉动一个区域或一个产业的PPP项目。例如中国海南省的“中政企海南省环境清洁发展基金”,通过中国PPP基金和海南省政府共同出资45亿,正是由于该基金的成立,有效地促进了整个海南省环境清洁发展,让海南省的旅游事业蒸蒸日上。PPP产业基金可以在资金上支持区域性和产业性的PPP项目,更为重要的是可以累积大量的项目融资和管理经验,形成一套集专业性和有效性的标准化考核评价体系。未来随着PPP引导基金专业性的投资能力日渐成熟,其特有的管理和投资能力,将会推动特定领域PPP项目的健康可持续发展。

(三)提高财政资金使用效率

目前我国PPP基金主要有三种结构:1、只拥有一个PPP母基金;2、设立PPP母子基金的形式,但是子基金的资金构成中,母基金的资金只占其中的一部分;3、设立PPP母子基金的形式,而子基金的资金全部来源于母基金。这几种模式除了管理结构上面有所差别以外,最大不同是利用财政资金撬动社会资本的杠杆比例有所不同。通过合理的基金结构设计,PPP产业基金放大了财政资金的效率与效果。而且,与一般的财政资金直接支出不同的是PPP产业基金更加符合市场化运行的原则,结构设计更为灵活与透明。更为重要的一点是财政资金与基金的管理方式不同,财政资金采用预算管理制度,而基金采用的是收付实现制会计准则和资产组合管理方式。相比而言,基金的管理方式更加符合风险分散的原则,进而更加符合财政资金的使用效率与风险防范。

(四)发挥专家技术管理优势,改善PPP项目治理结构

PPP模式最大的特点在于可以引入社会资本投资基础设施和公共服务,政府可以最大限度地发挥社会资本的人才优势和技术创新优势,充分地激发市场活力。同时政府还可以更好地扮演管理者的角色,发挥政府在把控地方经济整体发展战略方面的优势,以有效的管理来提高公共服务质量和效率。产业基金引入PPP项目,可以通过特定的产权约束机制,参与项目公司的相关管理当中。同时还可以利用基金投资的基本分析法、技术分析法和演化分析法,通过基金操作在时间和空间方面的准确判断,提高PPP项目的有效性和可靠性,最终可以达到改善PPP项目公司的治理结构。而产业基金另一个特点在于可以利用独特的评价体系规范PPP项目,使得未来PPP项目在面向市场竞争时,能够有效适应并自觉向这套评价标准靠拢。
 

三、中国PPP引入产业基金的可行性

(一)良好的运作基础

中国最早的产业投资基金始于1985年,以中国新技术创业投资公司成为标志。中国改革开放的浪潮席卷全国,各种产业欣欣向荣,不少海外机构在中国纷纷设立产业投资基金,但是当时的基金规模都很小。例如美国国际数据集团与上海市科委合资的“太平洋技术创业投资(中国)基金”,只有2000万。十几年来我国产业基金的相关探索也日渐成熟,2006年,发改委成立了中国第一个大型产业基金——渤海产业投资基金,规模达到200亿。为了促进国家新能源和高科产业的发展,2007年,国家发改委又陆续批准设立广东核电新能源、中新高科等五家产业投资基金,同时,又批复了社保资金参与产业基金,这表明我国产业投资基金已然有了良好的运作基础。截至2016年3月,已经备案的私募基金达28892个,其中有“产业”两字的基金已经超过700个。这种种迹象表明,产业基金在我国的运作已经日渐成熟。而产业基金多年良好的运作基础对其应用于PPP领域可以说是水到渠成。

(二)有利的政策导向

PPP产业基金在我国开始大力推行PPP时,便已经有了其身影。2014年10月24日,国务院在明确融资方式创新时,便提出民间资本可以投资产业投资基金。2014年11月16日,《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)提出“民间资本设立基金时,政府可以通过认购基金份额来支持”。2015年4月25日,《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(25号令)明确提出“国家应鼓励通过产业基金的形式入股提供特许经营项目资本金”。2015年5月22日,《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国发办[2015]42号)提出“中央财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金,鼓励政府承担有限损失的前提下,与具有投资管理经验的金融机构设立基金。政府通过鼓励产业基金对PPP进行投资,并限制其投资范围,以达到对特定领域发展的导向作用”。政府通过出台一系列的政策,表明了未来产业基金应用于PPP领域是大势所趋。

(三)稳定的投资回报

产业投资基金注重的是未来产业的成长性与权益性,它与传统的债权投资不同,不太注重当前的损益。PPP项目在初期时,会耗费大量的资金,在短期内无法回收成本。地方政府在推行PPP项目时,将时间期限拉长到20-30年。与此同时,发改委、财政部、地方政府和社会资本方利用各种政策和手段进行有效的调节,建立完善合理的投资回报机制。主要包括:1、利用价格机制、收费机制和时间机制以及政府的政策机制,降低PPP投资的中长期风险。2、配置优质的资产资源降低融资成本,通过科学化的融资模式提高资金的使用效率。3、对于中长期的PPP项目,充分挖掘其商业价值。通过高效的管理模式,提高PPP项目的收益率。4、灵活的动态调整机制,给予社会资本方适当的投资信心。同时,调整机制依据政策、环境和经济形式等方面的变化,提高PPP项目回报机制。这四个方面既可以保证PPP项目有效的运营,同时还可以提高与PPP产业基金的对接效率,使得PPP产业基金投资PPP项目时,能够获得稳定的投资回报机制。

四、PPP产业基金运作的日本经验

(一)日本PPP产业投资基金发展概况

日本在PPP发展中处于亚洲领先地位,我国的PPP立法工作还未曾启动,日本早在1999年便推出了PPP基本法。而2013年,日本政府修改PPP基本法,提出“官民合作基金”,它等同于中国的产业投资基金。在“官民合作基金”设立时,日本政府与民间资本各出资100亿日元。为了能够使PPP产业基金规范化运作,日本政府配套了一系列的支援和运营指南。

1、日本PPP产业投资基金发展的阶段

日本PPP产业投资基金发展大体上可以分为两个阶段,这两个阶段是PPP产业投资基金的内部原因和外部原因形成的。外部原因促使PPP产业基金的成立,内部原因促进了PPP产业基金的推广。
 
第一阶段,东京都政府设立PPP产业投资基金。由于日本地震的原因,福岛核电站出现了严重的损毁,给东京人民日常用电带来了很多的麻烦。为了恢复电力系统,推动电力资源持续供应和可再生能源的发展,日本政府出资30亿日元设立了两个PPP产业基金,一是 SPARX绿色能源投资有限合伙企业,一是 IDI infrastructures 2号投资有限合伙企业。这两支投资基金以东京为首,以社会资本为基本,以构成长期、稳定的资金流为目标,以30亿日本为资本金,同时吸纳了国内外机构投资者约300亿日元的资金,用于日本国内可再生能源和中等规模火电项目,仅用了三年时间,便已完成投资发电项目14项,装机容量30万千瓦。
 
第二阶段,日本政府推广PPP产业投资基金。2013年6月日本政府出台了《PFI促进法》提出,由政府和社会资本共同出资设立PFI推进机构,PFI推进机构的职能是推进日本PPP产业投资基金的快速高效的发展。PFI推进机构有效地促进民间投资,同时降低了日本政府的财政负担。这是国家层面首个PPP产业投资基金,该基金政府财政资金和金融机构等社会资本各出资100亿日元,政府担保3000亿日元,截至2016年,已对新关西国际航空股份有限公司等14个PPP项目投资。 
 
日本 PPP 产业投资基金发展的两个阶段,是由东京都政府和日本中央政府设立 PPP 产业投资基金来区分的。其中,东京都设立的 PPP 产业投资基金是在东日本大地震之后为了恢复电力系统而设立的,而 PFI 推进机构则是经过研究论证,为促进 PPP 模式中使用者付费型项目的发展,进行的由上而下的推广。
 

2、日本PPP产业投资基金的特征

(1)出资构成
日本PPP产业投资基金的出资以政府和金融机构为基础,以PFI推进机构为例,政府与金融机构出资各为100亿日元,到2016年3月,已有70家金融机构出资,超额完成融资目标。从政府资金与金融机构资金构成比例来说,此次融资基本是按照1:1来进行配资的,杠杆比例较小,属于稳健性基金。
 
(2)投资对象
从PPP产业投资的地域来看,日本的PPP产业投资基金已经明确可以在全国各地进行投资。从投资领域来看,原先的《PFI促进法》明确规定了民间资本可以进入包括交通、住宅、卫生健康等公共服务领域。随着这些投资领域的吸引力下降,2009年,日本政府修订了《PFI促进法》,将一些垄断性行业也加入到可投资领域内,例如:机场、码头、人造卫星等领域。从投资项目的选择来看,《PFI促进法》规定了“民间提案制度”,通过民间自提制度促进企业主动向政府建议PPP项目,提高社会资本参与PPP项目的积极性和可行性。从项目类型来看,日本的PPP产业投资基金的投资对象仅为“独立核算型项目”,这类项目的财务状况良好,现金流稳定,降低了PPP产业投资基金的风险。
 
(3)运作机制
日本PPP产业投资基金属于典型的母基金形式,实行母子基金两级架构,母基金既可以直接投资项目,也可以通过参股子基金的形式投资基金。
具体运作机制如图所示。
日本PPP产业投资基金运作机制
 
(4)投资方式
日本的PPP产业投资基金有两种投资形式:直接投资和间接投资。直接投资对象为“独立核算型”项目,PPP产业投资基金以股权和夹层融资的两种形式参与。间接投资PPP产业投资基金通过投资民间的基础设施基金,再由基础设施基金投资到“独立核算型”项目,而民间基础设施基金参与项目投资,不再限于股权融资的形式,而是可以自由选择债权融资和夹层融资等多种形式。同时,为了保证融资的可操作性,日本政府也为PPP产业投资基金提供融资担保。例如PFI推进机构总资金为200亿,但是政府却在设立之初为其提供了3000亿的担保额,一年之后,担保额增加到4000亿,极大地增强了民间投资的投资信心。

 

五、结  论

我国PPP产业投资基金仍处于探索阶段,还没有形成成熟的运作和管理模式。中国的PPP产业投资基金与日本比较类似的是,都由政府与金融机构联合出资构成,但是中国的PPP产业投资基金一般采用5-10倍的杠杆,这与日本一倍的杠杆率不同,而且日本以PFI推进机构为标准,来推行运作模式。在杠杆率中国应与日本学习降低杠杆倍数,减少民间投资的风险,提高政府的担保信用。同时,中国PPP产业投资基金投资对象限定于已经进入PPP项目库的项目,但是甄别优质项目入库这得花费大量的人力和物力,应借鉴日本的民间自由发起模式,提高社会资本参与PPP投资的积极性。总而言之,我国PPP产业投资基金在运作方面还存在着比较多的改进空间。日本成熟的基金运作模式,为我国完善产业基金的投融资模式提供了很多宝贵的意见,有利于促进PPP项目的落地,进而优化我国PPP的生态环境。
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