习惯了以推动制造业为主的工业发展的政府管理和服务机制，在上海浦东正面临压力。

如果一个地区的产业经历了从制造业到服务业的转型，带来的就是当地就业和生活的人群变化，如果政府的变革相对缓慢，如何适应因产业变化带来的社会支持体系需求的变化，并进一步进行系统性改革，就会成为包括浦东新区在内的转型地区很多政府面临的一大难题。

虽然政府理清自身在市场经济背景下的权责，已经成为我国政府转型的共识，而改革却依然步履艰难。

上海浦东新区推动建设的人才公寓，就是这一艰难转型中的一个样本，这个服务业时代的特殊产物，从其规划到进行建设和管理，遭遇了政策的诸多障碍，同时，对这些政策障碍寻求破除的过程，亦是政府转型努力的具体体现。

尴尬的人才公寓

在上海浦东东绣路、锦绣路，正在建设一个杨东青年人才公寓，用杨小明的话说，这里是陆家嘴（集团）有限公司（以下简称：陆家嘴集团）“无偿服务社会”的一个举措。

杨小明是陆家嘴集团总经理，其是人才公寓建设计划的直接推动者之一。

按照陆家嘴集团方面的预计，这个每个房间都有独立卫生间、厨房以及储物空间的20平方米的公寓建成后，每月租金不超过2000元，这对加强浦东对包括金融人才在内的从事服务业的人才的吸引大有裨益。

然而，问题却一直困扰着人才公寓建设计划的推进。首先，仅公寓建设审批就批了三年，原因是当地政府部门没有一个针对单身人才公寓建设的相关规定可以借鉴。

即使获得了批准，却发现没有任何规划可以适用这个人才公寓，“比如，住宅的规划要求都是朝阳的，但人才公寓不一定都朝南”，杨小明表示。

“到目前为止，上海市和浦东新区在人才公寓建设方面的特定政策仍十分缺乏，建设单位在开发人才公寓项目时只能参照商品住房的建设标准，建设瓶颈多。但考虑到人才公寓的租赁使用、过渡居住、单身为主的特点，其对于日照、车位的需求并不需要达到商品住房的设计标准。人才公寓的标准的缺乏，也造成了项目设计、验收的困难，增加了建设单位和政府相关部门协调的成本。”浦东新区建交委一份材料如是说。

这还不是关键，一旦建设完成，人才公寓租赁价格的设定一般都略低于周边同类房屋的市场租赁价格，但租金收入需缴纳5.5%的营业税和12%的房产税。在此基础上，若加上企业所得税、人员、设备和管理的成本投入，运营租赁机构的负担较重。事实上，普通居民住宅出租只要缴5%的综合税。

所以，在管理机构看来，人才公寓似乎就是一种商业酒店房，因此各种税收较高。

此外，一些人才公寓项目水、电部门不愿意装表到户，也增加了运营租赁机构收缴费用的工作量和管理成本。

不仅如此，最让杨小明无奈的是，人才公寓的土地必须通过招拍挂程序，导致土地成本十分高，建设人才公寓肯定会亏本，因此其也呼吁针对人才公寓的土地政策可以灵活变动。

未尽的政策配套

对于人才公寓建设中遇到的政策障碍，浦东新区方面向多方面进行了反映，并得到回应。　

2009年8月，上海市政府办公厅就转发了《单位租赁房建设和使用管理试行意见》，对于单位租赁房租金收入实行税收优惠，水、电、煤等公用事业收费标准，也可以参照居住类房屋标准执行。

事实上，这是上海获批“两个中心”（国际航运中心和国际金融中心）政策3个月后的一个大动作，当时曾让部分建设人才公寓的单位感到兴奋。

但之后不久，这种幸福感却戛然而止，到目前为止，很少有人才公寓能够享受到政策优惠，因为相关实施部门不知道具体该如何执行。

“税务部门表示没有收到这个通知，不给予优惠”，浦东方面一位政府人士告诉本报记者。

因此，浦东方面希望有关部门能够尽快制定优惠政策具体的认定标准和操作流程，解决更多白领青年的居住问题。

这就牵涉到政府的转型和行政管理体制的变革。浦东新区区委书记徐麟认为，应该给予针对各种服务业发展的政府管理体制的创新以支持。

“包括服务经济发展、创新经济发展，对我们很大的考验是，很多问题我们的认识是有限的，很多新事物的发生、很多新情况的发现，我们是缺乏准备的，不是你都准备好了你都研究透了他们才会出现，他们来的时候你自己可能还没有搞清楚他到底是干什么的，到底是一个什么东西，这个时候，你就要放低角度去看，让他先搞，让他搞出来以后先看看是个什么东西，不要急于下定论他是一个不好的东西就急于把他扼杀了，出生权都没有，要让他出生，让他运作，让他发挥作用，这是政府要做的。”徐麟告诉本报记者。

联合审批之变

不过，以人才公寓为例，这就需要包括税务、规划、建设、规土等数个部门的集体政策优化，而且可能会涉及多个部门的利益，显然并非易事。

而且，由于地处发达地区，尤其是正在打造国际金融中心和国际航运中心，上海浦东在推动政府转型的改革上或需要有更大的动作。

在徐麟看来，政府首先要对自身有清楚的定位，清晰的界定政府、市场和社会三大领域的不同主体，各就各位、各得其所。

具体来说就是：行政领域的主体就是政府，但是市场领域的主体是企业，应该有企业发挥作用的地方政府不能包揽过多，社会领域的主体是社会组织，社会组织的发育和发挥作用的程度现在还发挥不出来，需要培育、培养和扶持。

“所以政府改革首先要解决的问题是你要想清楚你应该管什么，不应该管什么，虽然出发点是好的，但是不是你政府的事情，你就不能包揽太多。”徐麟表示。

具体到政府审批体制的变革就是，政府不审批不代表不管了。徐麟认为，要减少审批甚至不审批，“看起来好像不审批了就不是政府管了，其实不审批对管理要求更高，是对能力和水平的有一个新考验”。

事实上，目前，浦东正在借综改契机，减少行政审批制度，以服务于日益发达的服务经济为主导的浦东经济。

浦东新区发展和改革委员会综合改革处副处长熊军就告诉本报记者，浦东一些审批涉及到多个部门，现在已经可以多个部门联合审批，这就是一种服务于浦东创新的手段之一。