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BT模式在城建项目中的应用
2010-12-06 14:23:10 来源: 作者: 【 】 浏览:1418次 评论:0

BT模式是指政府(或其授权机构)通过合同约定,将拟建设的某个基础设施项目授予投资人,在规定的时间内,由投资人按照政府的要求,承担工程的融资和建设,合同期满后政府(或其授权机构)按照合同的约定回购该项目。

BT项目由投资人成立项目公司,项目公司负责建设BT项目;项目公司资金来源一部分来自投资人,作为股本资金,其它大部分来自银行贷款;项目公司和承包商签订项目建设合同,通常采取工程总承包建设BT项目;工程建成后,由政府授权的公司负责安排资金回购BT项目,回购资金在归还贷款后,剩余部分作为利润支付给投资人。

作为一种新的项目融资方式,BT项目融资模式具有以下优点:

     可以扩大建设资金来源渠道,增加基础设施的融资方式

     有助于提高项目运作效率

     为政府建设项目提供形式灵活多样的融资方式

1.BT模式带资建设的区别

在目前国内对BT项目中有积极性的往往是承包商,因此从形式上看BT模式和带资建设工程十分相似。从操作层面上看,由承包商负责融资建设的BT模式与全额带资建设工程主要有如下相似之处:

     二者都是承包商为建设项目投入资金,是项目建设资金的实际承担者;

     业主方都为获得建成后项目向承包商延期支付价款;

     在项目竣工后,承包商都立即将项目移交给业主;

但是,BT模式与承包商带资建设有着本质的区别:

1.BT投资人拥有项目的所有权,通过BT中“T”的过程转让给政府,转让使用权或者经营权对于投资者没有意义。若所有权一直控制在业主手中,所有权也无从转让,因而BT则缺少了“T”—转让。BT是BOT中的一类特殊的形式,无论在BOT还是TOT中,目前实践中政府大多是转让项目的所有权。带资建设中出资方无所有权,双方只是一种债权债务关系。

2.二者的合同地位不同。在带资建设中出资方是为了承揽工程建设任务而提供资金,在项目建设过程中一般仅承担工程施工任务。BT模式中,出资方的角色是工程项目的投资人。

3.合同的性质不同。BT模式是政府工程“代建制”的一种形式。而带资建设工程合同属于承包范围扩大了的建设工程合同,是纯粹的民事合同。

4.二者合法性不同。带资建设是国家明令禁止的行为,2003年建设部发布的培育工程总承包和工程项目管理企业的意见奠定了BT建设方式的政策基础。

2.政府在城建BT项目中的主要风险

     建设风险

     招标风险

     金融风险

     不可抗力风险

     法律变化风险

3.合同形式的选择

城建BT项目采用的合同形式主要有三种类型:总价合同价格、单价合同和成本加酬金

1.在BT项目建设中,采取固定总价合同。这种合同以一次包死的价格委托BT投资单位建设,除了有原工程设计出现变更或增加工作内容外,一般不容许调整合同价格。在这种方式中,双方结算方式比较简单,BT单位的索赔机会较少。在正常情况下,可以免除由于追加合同价款、追加投资需要上级批准的麻烦,也有利于投资控制。但投标期限要求相对宽裕,投标人可以作详细调查,精确报价,降低投标人的风险。

总价合同应用于下面的城建项目中:1) 工程范围清晰,施工图设计完成并通过审查,工程结构、技术不能太复杂,实施工程中变更少。2) 业主完成初步设计的基础上进行招标,采用设计+施工的承包方式,项目中新工艺、新技术在工程中应用的比较少。

2.单价合同。这是常见的合同类型,承包商承担报价的风险,而工程量变化的风险由业主承担。因为城建项目往往会遇到拆迁、管线迁移中遇到不确定的因素比较多,尤其是工程量很难实现确定,单位合同方式的风险分配比较合理,能调动业主和承包商的管理积极性,在传统的城建项目建设中得到广泛的应用。这种方式通常需要业主承担比较多的管理工作,花费较多的精力。BT模式的一个优点是利用BT单位的先进的管理水平以提高建设效率,单价合同不利于发挥BT单位的管理控制能力。

3.成本加酬金。成本加酬金的建设合同在支付承包商建设成本的基础上,再支付一部分资金,作为承包商的利润。这是和固定总价合同截然相反的合同类型,承包商不承担任何风险,而业主承担了全部工程量和价格风险。这种合同方式一般多用于工程范围和工程量存在较大的不确定性的城建项目。

根据城建BT项目的具体特点,业主一般综合运用上述三种类型的合同,主体工程可采用固定总价合同,拆迁、管线迁移等因素引起变更比较多的项目采用单价合同,而委托BT单位形式代建和前期工作可采用成本+酬金合同的方式。这样可以尽量减少业主的管理工作,发挥BT单位的专业优势。

4.招标方式的选择

城建项目作为公共工程的建设需要按照招标法的程序和规定进行招标,BT招标包括投资人招标和工程招标, BT项目的招标有两种选择:一类是类似于BOT方式,投资人招标和工程招标分开招标;一类是投资人招标和工程招标合并一起招标。

投资人招标和工程招标分开的操作模式通常如下,首先通过招标或者招商的形式选择投资人,政府或授权机构提出项目的大体构想,包括项目的目标、功能和范围等指标,或者完成初步设计。中标的投资人按照要求,完成安排招标承包商建设工程,由承包商负责工程设计、施工、项目管理等工作。由于这种方式将二者分开,前期准备工作时间比较长,此外由于多了一层合同关系,会增加协调管理成本。这种方式通常采用固定总价合同,可以将业主的风险降到最低,也给投资人很大的控制力,有利于发挥投资人的主动性和积极性,充分降低工程的造价。

现在国内BT项目一般采用投资人招标与工程招标合并的方式,即要求投标人不仅提供融资服务,也要承担工程建设任务。这种方式涵盖了工程招标,并没有违反国家关于工程招投标的相关法规规定。单价合同或者固定总价合同均可,但固定总价合同是有利于业主的,因此在城建项目中尽量采用固定总价合同,对于一些变更比较大的单位工程可以结合签订单价合同。投标人既可以是承包商单独投标,同时承担提供融资服务,也可以承包商和投资人组成联合体,各自承担建设和融资服务。

5.监理的委托方式

在实施的BT项目中,出现了4种监理的委托方式。有的采用BT投资方与施工方为一体、监理与项目业主委托监理管理项目的管理模式,有采用BT投资方与设计方并施工方为一体、监理由BT投资单位委托管理项目的管理模式,有采用BT投资方与施工方为一体、监理由BT单位与项目业主共同委托管理项目的管理模式,也有BT投资人与施工方独立、监理由BT单位委托、项目最终业主监督的管理模式。

具体采用合同方式要根据投资人的组成形式确定,不过业主始终要把握质量控制主导权,因此业主必须对监理有合同控制措施。另外BT投资单位承担代建职能,需要对施工单位进行管理监控,因此监理也需要为BT投资单位服务,协助BT投资单位进行进度控制和工程计量等工作。

6.BT项目的项目公司组成方式

BT协议签署后,政府或银行一般要求BT投资单位成立项目公司,一方面政府怕BT投资单位资金实力不足,要求投入项目股本资金提供信用保证,此外投入巨额的资本金能够使得上层领导真正重视本项目的建设;而银行要求投入股本资金是担心贷款被BT投资单位挪用到别处,同时投入资本金也是为了增加BT投资单位的风险,减少一些投标单位以小博大的投机心理。项目公司根据投资者的组成不同有下面几种形式:

1).在BOT模式中存在政府和中标人联合出资的情形,BT模式中政府参股项目公司,有利于政府直接监督投资人的资金到位情况,通过项目公司执行监督投资人和工程的建设。但这些方式存在者公司治理结构和关联交易等问题,投资人不太接受这种方式,在实践中并不太常见。

2).承包商为主成立项目公司,承包商同时承担融资和工程建设服务。业主单位只需和BT单位签订合同,具体融资、工程施工和采购均由承包商负责,合同关系相对简单,责任主体明确。业主只需控制总承包商,因而业主的工作量相对较小。由于承包商同时作为工程单位,在权力义务分配上其职能和业主存在着矛盾,承包商作为投资单位和工程施工单位在建设过程中也存在着定位的模糊等问题,在工程建设管理工程中缺少其它利益主体的制约。

3).投资人和承包商联合体中标后,合资成立项目公司。其中投资人负责筹措资本金,安排项目融资,承包商负责工程建设,承包商获得承包工程的利润,投资人的融资成本低于工程回购的融资利率即可获利,承包商为了竞争的需要,也会让出部分利润分给投资人。这种方式中合同体系比较复杂,除了业主和联合体签订协议外,联合体之间也需签订详细的协议,包括权利义务的分配、风险的分担、工程款的结算等问题。和承包商单独成立项目公司相比,因为投资人和承包商是独立的利益主体,投资人的承担了主要的投资风险。为了降低风险,希望承包商按照业主的要求尽快完成工程建设工作,在这样的情况下会与业主的利益一致,共同监督承包商的工程建设行为,有利于降低业主的监督成本。

7.BT项目的回购安排

BT项目的回购方式在目前的实践中有两种处理方法,一种是投资人投入项目资本金成立项目公司,以项目公司为主体筹集工程建设所需资金建设工程。项目公司拥有BT项目的所有权,回购时业主通过股权收购项目公司的股份,投资人获利退出项目公司。控制权由项目公司掌握,政府和投资人按照约定对项目拥有各自相应的股权。回购完成后,业主拥有项目公司的所有权,相应也获得工程的所有权。

另一种方式是在项目建成后将项目立即移交项目给业主,所有权也随之转让,此后的回购属于双方的债务关系。

8.业主和投资人之间的担保

回购担保是BT模式的基础,只有提供某种程度的担保才能获得投资人的信任参与BT项目中。回购担保方式有三类:

     政府承诺函担保,这是一种信用担保,利用政府的信用获得投资人的信任。

     银行保函担保,由银行进行担保,如果政府不进行回购,由银行支付回购款。

     第三方担保,即由政府控股的国有公司进行担保,在实践中通常是利用政府的授权公司自身资产担保,授权公司不进行回购,可以拍卖授权公司的资产,收回投资成本和利润

资金缺额担保:出现超支的原因包括出现重大变更,社会风险的情况等意外情况下,工程款超支的情况下无法按时完工,政府给予支持。

BT投资人的担保主要包括投标担保、履约担保、质量担保,业主也会根据BT项目的具体情况要求投资人提供其他一些担保,比如保证及时支付农民工工资,若支付不及时,则由业主用担保金进行支付。担保的方式包括银行保函、担保公司担保书或者保险公司保证保险函。

工程担保除了采取保函方式外,一些重要的工程,还应考虑以符合行业特点的有针对性的担保方式确保承包合同的切实履行,承包人还需要提供同业担保。所谓同业担保是相同资质的承包商,在投标以及签订BT合同的时候就设定了一种同行的担保。这种担保是指中标的承包商如果不能按约定的工期和质量标准完成工程,业主有权解除合同,同时就由提供同业担保的承包商来继续履行合同。

9.BT模式在应用中存在的问题和对策建议

1)存在的问题:

     投资人竞争不足

     项目法人变更问题

     综合管线、土地拆迁等问题

     BT项目的分包情况严重

     BT项目质量得不到应有的保证

     对BT单位的融资监管难度大

2)建议

(1)政府不应该仅仅把BT模式作为筹集资金的一种方式,更应该强调通过BT模式提高城建项目的建设效率这一目的。BT模式在建设阶段类似现在被推广的政府项目代建制, BT单位和传统的项目建设单位同样都提供建设管理服务,政府在选择项目管理服务的单位过程中引入竞争,可以获得竞争带来的效率提高的好处。

(2)规范运作

     成立专门的招标机构可加强政府内部协作。

     通过招标方式选择投资人,使项目的运作规范、有序。

     专业顾问机构参与。专业的顾问机构有丰富的经验和各方面的专家,可以提供从前期到实施阶段各方面的支持,以弥补业主招标人员经验和专业知识的不足。

     建立承包商的诚信档案,对投资人的实力及资信进行深入的了解。

为投资者提供支持,并适当分担部分风险。

理顺BT项目建设参与各方的关系。业主应充分发挥BT项目投资人的积极性和主动性,对BT项目投资人的监督应是宏观性的、指导性的。

(3)需要加强城建BT项目的风险管理工作。在工程实施之前首先进行风险评估,可以减少工程建设的风险,针对可能出现的意外,采取各类应对措施降低风险或降低风险带来的损失。

     对项目的全过程进行风险管理。项目的全过程管理是项目全面管理的重要组成部分,在项目的整个生命期内对项目的不确定因素进行管理。它使各层次的项目管理者建立风险意识,重视风险问题,防患于未然,形成一个前后连贯的管理过程。

     从工程整体效益的角度,最大的发挥各方的积极性。

     风险分配应体现公平合理,责权利平
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