土地利用总体规划的目标

　　土地利用总体规划从上到下，分为国家、省、市、县、乡五级，下级规划必须符合上级规划下达的指标，规划的核心目标是保护耕地，控制建设用地，促进土地的节约集约利用。规划的核心内容是指标加分区。用地指标包括各类建设用地规模、建设占用耕地、土地开发复垦等；分区是在用地指标的约束下对每个地块的用途予以明确，划定用途管制区，所有用地必须符合土地利用总体规划，规划实施最有效手段是农转用的审批。用地指标确定的基本逻辑是从保护耕地的前提出发，以节约集约用地为目标,安排全国各类用地，尤其是控制建设用地的规模和增长幅度，并将各项指标层层分解到乡镇一级。镇级规划将各类指标以用途区的形式落实在1:1万的土地利用现状图上，这张图将作为规划审批和实施的基本依据。在各级规划的编制过程中，新增建设用规模成为各级地方政府最大的诉求，而用地指标计划式的下达和管理，更加剧了指标的短缺，因此在极为有限的建设用地指标约束下，新增建设用地的安排主要有两个方向，一是城市扩张，二是重要的建设和工业项目。土地利用空间布局和用途管制区的划定基本上以此为中心而确定下来。

　　土地利用总体规划的实施，主要是通过土地利用年度计划指标、建设项目预审和农用地转用审批。土地利用年度计划指标包括新增建设用地总量、新增建设用地占用农用地、新增建设占用耕地和土地整理复垦开发补充耕地等指标，于每年初下达各省（区、市）和计划单列市。建设项目用地实行分级预审，凡审批、核准、备案的建设项目需对其涉及的土地利用事项进行审查。预审的主要内容：一是建设项目选址是否符合土地利用总体规划，是否符合国家供地政策和土地管理法律、法规规定的条件；二是建设项目用地规模是否符合有关建设用地指标的规定；三是建设项目占用耕地的，补充耕地初步方案是否可行；四是征地补偿费用和矿山项目土地复垦资金的拟安排情况。农用地转用审批依据主要有三个：一是农用地转用是否符合土地利用总体规划确定的土地用途；二是农用地转用是否符合土地利用年度计划及该计划下达的建设用地控制指标；三是农用地转用是否符合国家制定的建设用地供应政策。

　　规划管地用地是世界通行的做法，实行土地用途管制是普遍的共识，不存在完全不受约束的土地产权，产权是由社会强制执行的对资源的多种用途进行选择的权利，但用地计划指标这套东西却是中国独有的。如果没有土地利用总体规划和年度用地计划指标这一套管制体制的控制，由于建设用地和农用土地之间巨大的收益差距，地方政府出于财政税收的压力和追逐政绩的动力，多用地成为理性选择,一届政府很可能会把10年、15年的土地给用了，乱占耕地的问题似乎更不可想象，显然在现有的土地产权和行政管理的体制框架下，土地利用总体规划是十分必要且卓有成效的。

　　土地利用总体规划面临的制度困境

　　规划的总体目标或者说土地管理的核心目标是保护耕地，控制建设用地，促进土地节约集约利用，但与此相关的一系列基础制度却有着与此相悖的激励和约束机制，重点在于集体土地产权的虚化、建设用地供应的垄断以及地方政府对土地财政的追逐和GDP崇拜。

　　中国的土地制度，从权属上分为农村集体土地和国有土地，农民集体土地产权是不完整产权，产权主体是村民小组，农村土地实行家庭承包经营，有土地占有权、使用权、收益权，但处置权极度有限，《土地管理法》第六十三条规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”；从用地性质上分为建设用地、农用土地和未利用地。农村集体土地的主体是农用土地，农村集体建设用地包括宅基地、乡镇企业和乡村共公设施用，农村集体建设用地的流转（处置权）受到严格限制。总之，任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，农用土地转为建设用地必须符合土地利用总体规划，农用地必须通过农用地转用审批和征收之后转为国有建设用地，以国家征地作为建设用地增量的唯一途径，由政府垄断了建设用地的供给，虽然普遍存在农村集体土地隐形市场，但并不合法，由此给地方政府以地生财铺就了制度通道。

　　以地生财具体路径的完成还有赖于土地征收和土地供应两项制度。首先是征地制度，我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对农民集体所有的土地实行征收或征用，并给予补偿。《土地管理法》第四十七条规定了补偿原则和补偿标准：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。虽然在近期通过各地公布实施的征地统一年产值标准和区片综合地价适当提高了征收补偿标准，但在实际操作中，仍然明显存在着征地范围过宽和补偿标准过低两大弊端。其次是土地供应制度，土地供应有划拨和有偿使用两种方式，前者适用于国家机关用地和军事用地，城市基础设施用地和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地等；其他用地则必须采取有偿使用的方式，其中商业、旅游、娱乐、商品住宅和工业等经营性用地必须以招标拍卖挂牌的形式进行出让，价高者得，其他则可以协议出让的形式获得。借助于这两项制度，政府可以一手低价征地，一手高价卖地，集体土地产权的虚化又使低价征地更为易行，各地房价的高涨显然与此关系密切。在这些因素的综合作用下，又产生了另外一个极端现象是，地方政府为了招商引资让企业发展地方经济，把更多的税费利润留在地方，拼命向企业提供廉价的土地，由此又造成了土地的大量浪费和粗放使用，中国特有的县与县之间的地区竞争制度又加剧了这种现象。

　　地方政府以地生财既有压力也有动力，尤其是1994年分税制改革之后，中央富、地方穷的局面又使地方政府对土地财政的依赖越来越重；而建设用地和农用土地之间巨大的收益差距，地方政府对GDP和政绩的追求，使地方政府尽可能少保护耕地，多使用建设用地成为其理性选择。因此在规划编制过程中，建设用地指标成为上下博弈和相互争夺的关键对象，规划实施中对建设用地的严格管控又与地方政府的目标产生激烈的冲突。地方政府身兼土地管理与经营方面的双重角，角色错乱，市县级国土管理部门大量精力花在跑指标、项目报批上和应付各种检查上。

　　土地利用总体规划面临的重大挑战

　　三轮土地利用总体规划伴随的是中国历史上从未有过的快速城市化工业化的过程，大量的农村人口往城镇迁徙流动，城镇用地规模不断地扩张，但农民的宅基地因为没有合理机制的相应退出，因此土地利用总体规划中以土地利用现状、预测人口和人均用地为基础安排下达的用地指标，人口流入地区总是被屡屡突破，导致土地管理上的许多难题；土地利用总体规划在划定各类用途区时，虽然有公告的程序，但并没有充分征询集体土地所有权人和承包人的意愿，不同用途的土地有着明显的土地收益差距,有的建设用地需要复垦为农地，有的则反之，导致一些人蒙受意外损失而使另一些人获得意外收益。如何在效益与公平之间取得平衡,有利于规划的实施和推进，也是今后规划实施中的重大难题。

　　更深层次的矛盾在于整个经济体制已逐步从计划经济转为市场经济的背景下，土地要素的计划分配管理却越来越细、越来越强，与土地资源市场化配置的目标似乎渐行渐远，政府已深度介入土地资源配置的各个领域和环节，垄断新增建设用地供应，调控区域间的土地供给，并可以通过建设项目预审和建设用地报批控制建设项目的上马或进度。这套体制并没有解决土地粗放利用和浪费，也很难起到抑制淘汰过剩产能行业、协调区域发展的作用，反而随着规划实施监管手段的不断提升，规划的执行力度越来越强，土地利用计划性越来越强，在中央和地方权力关系失衡的情况下，计划与市场的冲突愈加严峻，用地批地的交易费用不断上升的趋势是制度设计者不可忽视的重大挑战。